El circuito de CC anula la orden de la Junta de Transporte de Superficie para el ferrocarril de la cuenca de Uinta debido a una revisión ambiental “deficiente” y otros factores

En el caso Eagle County v. Surface Transportation Board, la Corte de Apelaciones de EE. UU. para el Circuito de DC anuló una orden de la Junta de Transporte de Superficie (STB) que eximía de su proceso de solicitud completo un proyecto de construcción de ferrocarril en la Cuenca Uinta de Utah (Proyecto). El tribunal también anuló partes de la declaración de impacto ambiental (EIS) y la opinión biológica (BiOp) del Proyecto y devolvió el asunto a la STB para un análisis más detallado. Sosteniendo que la orden de exención final del STB era arbitraria y caprichosa, el tribunal condenó el enfoque de no intervención del STB al considerar ciertas pruebas durante su revisión ambiental y criticó su desviación inexplicable del precedente al analizar la viabilidad financiera del Proyecto.

Este fallo resalta la necesidad de que las agencias federales interactúen con toda la evidencia y expliquen cuidadosamente las desviaciones del precedente. A raíz de este fallo, los ferrocarriles y los patrocinadores de proyectos deberían esperar un escrutinio adicional por parte del STB con respecto a los efectos ambientales de los proyectos, en particular aquellos con emisiones de gases de efecto invernadero potencialmente significativas u otros efectos climáticos.

Fondo

Una coalición de siete condados de Utah solicitó al STB en mayo de 2020 que eximiera de sus requisitos de solicitud formal un proyecto para construir y operar una línea ferroviaria de más de 80 millas en Utah. La línea transportaría principalmente petróleo crudo ceroso producido en la Cuenca de Uinta hasta una conexión con el Ferrocarril Union Pacific para su transporte final a las refinerías de la Costa del Golfo en Texas y Luisiana. La coalición buscó la autorización del STB mediante un proceso de dos partes mediante el cual el STB aprobaría condicionalmente la petición de exención según sus méritos de transporte, sujeto a revisiones ambientales adicionales de conformidad con la Ley de Política Ambiental Nacional (NEPA) y estatutos relacionados.

A pesar de la oposición, el STB emitió una orden en enero de 2021 concediendo preliminarmente la petición de exención. Los peticionarios solicitaron sin éxito que la agencia reconsiderara esa orden. En agosto y septiembre de 2021, el STB emitió su EIS final y el Servicio (Servicio) de Pesca y Vida Silvestre de EE. UU. emitió su BiOp. Luego, el STB emitió su orden de exención final en diciembre de 2021 en la que sopesó los méritos de transporte del Proyecto frente a sus efectos ambientales y otorgó la exención solicitada en una decisión de 4-1. El presidente de STB, Marty Oberman, discrepó de la decisión, argumentando que no había una necesidad demostrada de transporte de petróleo crudo desde la cuenca de Uinta y que los efectos ambientales negativos de las emisiones adicionales de gases de efecto invernadero aguas abajo superaban cualquier necesidad de interés público para la línea.

Los peticionarios, formados por grupos ambientalistas y el condado de Eagle, Colorado, presentaron una demanda impugnando la decisión del STB. Los peticionarios solicitaron una revisión de las órdenes de exención preliminares y finales del STB, la EIS y la BiOp, alegando violaciones de la NEPA, la Ley de Especies en Peligro (ESA), la Ley de Preservación Histórica Nacional (NHPA) y la Ley de Terminación de la CPI de 1995 (ICCTA). ).

Al determinar que los peticionarios habían demostrado legitimación activa, el tribunal revisó las acciones de las agencias. Encontró fallas significativas de conformidad con la NEPA, de modo que la “eficiente revisión ambiental por sí sola hizo arbitraria” la orden de exención final del STB. Estos fracasos también afectaron al BiOp. Además, el tribunal determinó que el STB no realizó una aplicación razonada de la política nacional de transporte ferroviario (RTP) como lo exige la ICCTA. El tribunal rechazó los reclamos de la NHPA de los peticionarios.

Comidas para llevar

Hay cinco conclusiones principales que se analizan en detalle a continuación.

1. Según la NEPA, las agencias no pueden omitir de una revisión detallada los efectos que consideren “no razonablemente previsibles” a menos que fundamenten sus decisiones.

Una conclusión importante del tribunal fue que el STB no consideró los efectos del ciclo de vida completo del Proyecto de la Cuenca de Uinta. La EIS del STB reconoció que el Proyecto aumentaría el desarrollo de petróleo y gas, pero caracterizó los efectos del uso aguas abajo como no previsibles. Los peticionarios cuestionaron esta conclusión, argumentando que los efectos posteriores eran predecibles, dado que el Proyecto aumentaría la producción y el suministro de petróleo a ciertas regiones de la Costa del Golfo.

El tribunal estuvo de acuerdo, señalando que los efectos ascendentes y descendentes (como los de la producción, refinación y combustión de petróleo) pueden no siempre ser efectos razonablemente previsibles de los proyectos de transporte, pero el contexto aquí sugería que sí lo eran. La Oficina de Análisis Ambiental (OEA) de la STB había desarrollado escenarios para los aumentos esperados en el tráfico ferroviario, había estimado los niveles de producción de petróleo que serían estimulados por el Proyecto bajo un “escenario de desarrollo razonablemente previsible” y había estimado el número de pozos de petróleo que construirse en la cuenca para cumplir con las proyecciones. El tribunal criticó al STB por detenerse allí y no proporcionar “ninguna razón” por la que no podía cuantificar los efectos ambientales de los pozos que el propio STB había declarado que esperaba razonablemente.

2. Cuando las agencias dependen de un conjunto de datos sustituto o alternativo porque carecen de datos directamente representativos, la agencia debe explicar por qué los datos aplicables no están disponibles, explicar su razonamiento para usar datos alternativos y responder adecuadamente a la información en el registro que impugna el uso de tales datos.

El tribunal determinó que el STB no tomó la necesaria "examinación exhaustiva" ante un mayor riesgo de accidentes ferroviarios desde la línea ferroviaria que se construirá debido al aumento del tráfico desde la cuenca. La OEA había determinado que la línea ferroviaria que conecta Union Pacific podría experimentar más del doble de riesgo de accidente después de la finalización del Proyecto, pero concluyó que los datos genéricos nacionales sobre las tasas de accidentes ferroviarios indicaban una baja probabilidad de accidente. El tribunal consideró convincentes los argumentos de los peticionarios de que el riesgo de accidente podía diferenciarse según el producto transportado, si el tren estaba cargado o vacío y el terreno de la ruta ferroviaria, cuestiones que el STB pasó por alto. El tribunal concluyó que el hecho de que el STB no abordara estos argumentos violaba la NEPA, y el error del STB se vio agravado por su falta de respuesta a puntos de vista opuestos durante el período de comentarios públicos del procedimiento administrativo.

3. Para abordar las cuestiones del cambio climático bajo la NEPA (por ejemplo, las emisiones de gases de efecto invernadero), es posible que se requiera que las agencias analicen los efectos posteriores del aumento de la producción o el transporte de petróleo y gas, independientemente de si dichas actividades están fuera de la jurisdicción de la agencia de acción, si dicha producción o El transporte es parte integral del propósito de un proyecto.

En otro ejemplo de la subestimación de los efectos posteriores por parte del STB, los peticionarios cuestionaron la conclusión del STB de que los riesgos de incendios forestales debido al aumento del tráfico de trenes serían bajos, basándose en que más trenes no representaban una nueva fuente de ignición. Dado que el proyecto podría generar 9,5 nuevos trenes descendentes por día, el tribunal consideró que la conclusión del STB era “completamente irrazonable” porque más trenes implican necesariamente más oportunidades potenciales de ignición. Además, debido a que el STB subestimó el riesgo de accidentes para los trenes en línea descendente, en consecuencia subestimó el riesgo de incendio forestal que planteaban esos posibles descarrilamientos.

Los peticionarios afirmaron que la EIS no evaluó los efectos adversos sobre los recursos de la línea descendente, incluidos los recursos hídricos, los recursos biológicos, el uso de la tierra y la recreación, y el ruido y las vibraciones. El tribunal no encontró evidencia en el expediente de que el STB considerara explícitamente esos temas. Además, el registro no menciona el río Colorado, que fluye a lo largo de cientos de millas junto a las líneas ferroviarias que se encuentran en la línea descendente del Proyecto. Reprendiendo que simplemente “declarar que un factor fue considerado… no es un sustituto de considerarlo”, el tribunal concluyó que el STB no tomó la necesaria “examinación detenida” de estos efectos en línea descendente.

Esta conclusión es especialmente significativa porque el Consejo de Calidad Ambiental ha propuesto enmiendas regulatorias de la NEPA a la definición de efectos, incluidos nuevos requisitos para consideraciones sobre el cambio climático.

4. Según la ESA, una agencia consultora tiene el “deber independiente de determinar el alcance adecuado de la revisión de la ESA” y no puede confiar ciegamente en la definición de una agencia de acción del área de acción de un proyecto. Un error de este tipo puede invalidar el BiOp, al menos en parte.

Durante la consulta de la ESA con el Servicio, el STB definió el área de acción del Proyecto de manera estricta, para incluir arroyos en la huella del Proyecto, una distancia limitada aguas arriba y aguas abajo del Proyecto, y el área afectada por el agotamiento del agua debido a la construcción del ferrocarril. El Servicio adoptó acríticamente esta área de acción al preparar su BiOp. Los peticionarios sostuvieron que esta estrecha área de acción ignoraba arbitrariamente los riesgos que el aumento del tráfico ferroviario (y los accidentes resultantes) podrían representar para las especies protegidas y el hábitat en la línea descendente del Proyecto a lo largo del Río Colorado.

El tribunal estuvo de acuerdo, considerando que la definición del STB del área de acción no estaba razonada con base en los hechos encontrados y sosteniendo que el Servicio poseía, y no ejerció, un deber independiente de determinar el alcance adecuado de la revisión de la ESA. Por lo tanto, el tribunal consideró que el BiOp del Servicio y las partes de la orden de exención final del STB que se basaban en él eran arbitrarios y caprichosos.

5. El Circuito DC concluyó que el STB no realizó un análisis significativo de los factores de exención de la ICCTA. Esta conclusión se hace eco del tema general del tribunal de que las agencias son responsables de realizar análisis significativos o de explicar sus motivos para no hacerlo.

Al otorgar una exención de los requisitos de aplicación completos de la ICCTA, el STB se guía por el RTP de 15 factores articulado en 49 USC § 10101. Si bien el STB no necesita abordar todos los factores, "debe considerar todos los aspectos de la política relacionados con la idoneidad de la exención”. El tribunal determinó que el STB no sopesó adecuadamente los “efectos ambientales increíblemente significativos” del Proyecto (es decir, los efectos de la extracción de petróleo, la refinación y la combustión de petróleo que el Proyecto facilitaría) frente a los “beneficios de transporte inciertos” del Proyecto.

Al concluir que los beneficios de transporte del proyecto eran inciertos, el tribunal consideró que el STB prestó atención inadecuada a la viabilidad financiera del futuro ferrocarril, dados los argumentos sobre la incertidumbre de la demanda global de petróleo crudo ceroso, el principal producto que se transportará, en Una economía descarbonizadora. El argumento del STB de que la financiación del proyecto no implicaba al RTP (porque son el solicitante y el mercado los que en última instancia deciden si un proyecto procederá) era contrario, dijo el tribunal, a casos anteriores en los que el STB exigía una solicitud completa y sus correspondientes un mayor escrutinio, cuando surgían dudas sobre la viabilidad financiera de un proyecto.

En cuanto a los efectos ambientales, el tribunal criticó al STB por no considerar en absoluto la política de conservación de energía dentro del RTP, que podría ir en contra del Proyecto, y por participar en una “discusión insignificante” al sopesar otros efectos ambientales. "La Junta debe comparar ambos lados del libro mayor, no simplemente reconocer que ambos lados existen", dijo el tribunal. De hecho, el STB “no sopesó la incierta viabilidad financiera del Proyecto y el potencial total de daño ambiental frente a los beneficios de transporte que identificó”.

Trascendencia

La implicación inmediata de la decisión del tribunal es que la revisión del Proyecto de la Cuenca Uinta se devuelve al STB para un análisis adicional, probablemente sustancial. Además, los proyectos pendientes ante la agencia probablemente serán objeto de un mayor escrutinio. A más largo plazo, el STB probablemente aumentará su análisis de los efectos del ciclo de vida completo de los proyectos con emisiones de gases de efecto invernadero o posibles impactos climáticos.

El caso es Condado de Eagle, Colorado contra la Junta de Transporte de Superficie, No. 22-1019 (DC Cir. 18 de agosto de 2023).

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